Официальный сайт Местной Администрации МО МО №15
Санкт-Петербург

Миграционное законодательство

 Области знаний:

Правовое регулирование в сфере миграции, миграционных процессов

Миграцио́нное законода́тельство, система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с перемещением населения через государственную границу и в пределах государства.

Развитие миграционного законодательства осуществляется с учётом стратегических целей и задач государственной миграционной политики, обусловлено особенностями правовой системы государства.

В государствах используются разные подходы к правовому регулированию общественных отношений в сфере миграции. Так, может быть принят специальный нормативный правовой акт в сфере миграции (например, в Азербайджанской Республике действует Миграционный кодекс; самостоятельные законы о миграции приняты в республиках Казахстан, Таджикистан, в Туркменистане). Распространённой практикой является принятие закона об иммиграции, как это имеет место в Великобритании, Новой Зеландии, Сингапуре.

В рамках интеграционных объединений может осуществляться в том или ином объёме гармонизация миграционного законодательства государств-участников. В частности, среди механизмов реализации миграционной политики Союзного государства указана гармонизация нормативных правовых актов государств-участников в сфере миграции [Постановление № 6 Высшего Государственного Совета Союзного государства «О Концепции миграционной политики Союзного государства» (принято в г. Минск, Москве 4 ноября 2021)]. Соглашением о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией предусмотрена гармонизация национального законодательства сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции [Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москва 6 марта 1998)].

Миграционным законодательством регулируется широкий круг общественных отношений, связанных:

• с перемещением населения через государственную границу и в пределах государства;
• пребыванием, проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства;
• условиями осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности;
• добровольным переселением соотечественников, проживающих за рубежом;
• противодействием незаконной миграции;
• реализацией мер, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию иностранных граждан и лиц без гражданства;
• осуществлением государственного контроля в сфере миграции и др.

Вместе с тем точно установить предмет миграционного законодательства не всегда возможно. Так, в миграционном законодательстве РФ на сегодняшний день не определены такие ключевые понятия, как «миграция», «мигрант» и др. Как следствие, имеются сложности в чётком ограничении круга общественных отношений, регулируемых миграционным законодательством.

В Классификаторе правовых актов, созданном в 2000 г. в целях унификации банков данных правовой информации, миграция включена в раздел «Конституционный строй», трудовая миграция – в «Труд и занятость населения», вопросы миграции также отражены в разделе «Международные отношения. Международное право» (Указ Президента РФ от 15 марта 2000 № 511 «О классификаторе правовых актов»).

Миграционное законодательство носит комплексный характер, что обусловлено многогранностью отношений, складывающихся при регламентации перемещений населения, фактические отношения в сфере миграции населения являются предметом регулирования конституционного, административного, финансового, трудового, гражданского и некоторых других отраслей российского права, для их регламентации также используются средства и методы различных отраслей права (Андриченко. 2019. С. 51–52).

Современное миграционное законодательство РФ было сформировано за относительно небольшой период времени, начиная с 1990-х гг., когда произошло изменение общегосударственного подхода к регулированию миграционных отношений, были расширены пределы реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В первые два десятилетия его развитие осуществлялось преимущественно ситуационно, однако позднее стало в значительной мере более упорядоченным, в том числе за счёт использования механизмов стратегического планирования.

Совершенствование миграционного законодательства РФ осуществляется с учётом целей, задач и направлений, определённых в документах стратегического планирования, в частности, в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг. (утверждена указом Президента РФ от 31 октября 2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы») и планах по её реализации.

Система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере миграции в России, основывается на Конституции РФ и международных договорах РФ и включает федеральные законы и иные нормативные правовые акты (в том числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, также муниципальные нормативные правовые акты.

Определение видов актов, охватываемых миграционным законодательством РФ, зависит от понимания термина «законодательство», которое не имеет единообразной трактовки (Теория государства и права. 2003. С. 329).

На сегодняшний день вопросы миграции регулируются следующими федеральными законами:

• Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;

• Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;

• Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
• Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»;
• Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

Органы государственной власти субъектов РФ реализуют небольшой объём полномочий в сфере миграции, что определяет пределы их правотворческой деятельности. В частности, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности (например, Указ Главы Республики Марий Эл от 20 октября 2021 № 171 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Республики Марий Эл, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности»; Постановление Губернатора Челябинской области от 23 ноября 2021 № 316 «Об установлении запрета на 2022 год на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Челябинской области, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности» и др.).

К вопросам местного значения муниципальных районов, муниципальных и городских округов отнесены разработка и осуществление мер, направленных на обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, к вопросам местного значения городских поселений – создание условий для реализации таких мер [например: Постановление Администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от 27 июля 2020 № 268-п «Об утверждении Положения о создании условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования "Заволжский муниципальный район", реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов»]. Накопленный массив нормативных правовых актов в сфере миграции обусловил потребность в систематизации миграционного законодательства (Андриченко. 2014. С. 5–15; Безруков. 2021. С. 7–11; Хабриева. 2019. С. 298).

В 2021 г. Министерством внутренних дел РФ был подготовлен проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», который должен заменить собой федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», а также ряд положений Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Как следует из пояснительной записки к данному проекту, его разработка обусловлена необходимостью комплексного, системного подхода к совершенствованию нормативно-правового регулирования в миграционной сфере на основе критической оценки существующего массива законодательных актов в сфере миграции с учётом современных вызовов и угроз национальной безопасности.